MENCLA MENCLE DANA KETAHANAN ENERGI

Dr. Ahmad Redi, S.H.,M.H

(Pengamat Hukum Sumber Daya Alam, Pengajar FH Universitas Tarumanagara)

Setelah menuai kecaman, Pemerintah akhirnya menunda pengenaan dana ketahanan energi atau “Pungutan BBM” yang rencananya akan diterapkan pada Selasa, 5 Januari 2015. Sebelumnya Menteri Energi dan Sumber Daya Mineral, Sudirman Said, menyatakan bahwa pada tanggal 5 Januari 2015 akan terjadi penurunan harga BBM premium yang semula Rp7.300 per liter menjadi Rp6.950 perliter. Dari harga keekonomian tersebut, Pemerintah akan memungut dana ketahanan energi Rp200 per liter, sehingga harga baru premium Rp7.150 per liter atau turun Rp150 per liter dari harga sebelumnya. Sedangkan untuk harga BBM jenis solar yang semula Rp6.700 menjadi Rp5.650 per liter yang berdasarkan harga keekonomian tersebut, Pemerintah akan memungut dana ketahanan energi sebesar Rp300, dengan demikian harga baru solar menjadi Rp5.950 atau turun Rp800 per liter.

Namun kenyataannya, Senin, 4 Januari 2015, Direktur Utama Pertamina Dwi Sucipto mengumumkan bahwa harga solar akan turun dari Rp 6.700 menjadi Rp 5.650. Harga premium untuk non-Jamali (Jawa, Madura, dan Bali) turun dari Rp 7.300 menjadi Rp 6.950, sedangkan harga premium untuk Jamali turun dari Rp 7.400 menjadi Rp 7.050. Penurunan kedua jenis BBM tersebut tidak dilakukan bersamaan dengan pengenaan dana ketahanan energi.  Pengumuman ini berbeda dengan apa yang sebelumnya diumumkan oleh Sudirman Said pada tanggal 23 Desember 2015. Ini jelas merupakan kebijakan mencla-mencle. Pengumuman Pemerintah melalui Menteri Energi dan Sumber Daya Mineral pada 23 Desember 2015 sebelumnya jelas menyatakan akan memungut dana ketahanan energi untuk BBM jenis premium dan solar, namun rencana kebijakan tersebut dimentahkan sendiri oleh Pemerintah melalui pengumuman dari Direktur Pertamina tadi malam (4 Januari 2016) yang juga dihadiri oleh Menteri Sudirman Said. Praktik mencla-mencle ini, jelas bukanlah praktik pengurusan negara yang baik dan benar.

Praktik ini merupakan bentuk dagelan dari Menteri Energi dan Sumber Daya Mineral terhadap masyarakat. Walau rakyat tentunya senang dengan turunnya harga BBM dan penundaan pungutan BBM tersebut, namun kegaduhan yang dimunculkan oleh tindakan Menteri Sudirman Said sebaiknya tidak perlu terjadi. Harus ada suatu cost benefit analysis yang mumpuni sebelum rencana kebijakan tersebut dirilis ke publik sehingga potensi resistensi akan dapat diminimilisir. Bukan sebaliknya persoalan yang sederhana namun karena dibungkus dengan irasionalitas maka akan menjadi persoalan kompleks. Diperlukan kajian social and economic regulatory impact atas rencana kebijakan yang benar-benar dikaji secara paripurna. Rakyat sebagai sasaran kebijakan jangan seolah-olah dipermainkan dengan kebijakan yang mencla-mencle dan membuat gaduh banyak kalangan.

Urgensi Ketahanan Energi

Sesungguhnya ketahanan energi merupakan suatu hal yang krusial yang menjadi tugas berat bangsa Indonesia. Ketahanan Energi adalah suatu kondisi terjaminnya ketersediaan energi dan akses masyarakat terhadap energi pada harga yang terjangkau dalam jangka panjang dengan tetap memperhatikan perlindungan terhadap lingkungan hidup (Pasal 1 angka 10 PP No.79 Tahun 2014 tentang Kebijakan Energi Nasional). Ketahanan energi menyangkut dua hal, yaitu adanya ketersediaan energi untuk kepentingan nasional dan adanya akses masyarakat terhadap energi. Saat ini, ketersediaan dan akses energi bagi masyarakat Indonesia terganggu.

Walau dalam Kebijakan Energi Nasional, ketahanan energi Indonesia telah diarahkan untuk mencapai, antara lain: a. paradigma sumber daya energi tidak dijadikan sebagai komoditas ekspor semata tetapi sebagai modal pembangunan nasional; b. kemandirian pengelolaan energi; c. ketersediaan energi dan terpenuhinya kebutuhan sumber energi dalam negeri; d. akses untuk masyarakat terhadap energi secara adil dan merata. Namun, kebijakan tersebut seolah menghadapi jalan terjal dan panjang. Saat ini, Indonesia mengalami berbagai masalah energi, misalnya penurunan produksi minyak bumi, pemanfaatan energi domestik yang masih rendah, akses energi masih terbatas, ketergantungan impor BBM dan LPG, harga energi belum kompetitif, bauran energi masih didominasi minyak bumi sedangkan energi baru terbarukan (EBT) masih rendah, serta pemanfaatan energi belum efisien.

Sebagai contoh, masalah penurunan produksi minyak bumi nasional padahal Indonesia merupakan salah satu negara produsen tertua minyak dunia, jumlah cadangan minyaknya saat ini hanya sekitar 0,20% dari cadangan minyak dunia. Sejak tahun 1995 produksi minyak bumi Indonesia menurun, dari sekitar 1,6 juta bpd, menjadi sekitar 789 ribu bpd tahun 2014. Hingga saat ini, belum ada penemuan cadangan minyak besar lagi selain dari lapangan Banyu-Urip Blok Cepu.

Menurut data Dewan Energi Nasional, sejak tahun 2010-2013, laju penemuan cadangan dibandingkan dengan produksi atau Reserve to Production Ratio (RRR) sekitar 55%, artinya Indonesia lebih banyak memproduksikan minyak bumi dibandingkan menemukan cadangan minyak. Padahal idealnya setiap 1 barel minyak yang diproduksikan harus dikompensasi dengan penemuan cadangan sejumlah 1 barel juga sehingga RRR sebesar 100% atau lebih besar lebih bagus. Di sisi lain, konsumsi BBM yang terus meningkat sebagai dampak dari pertumbuhan ekonomi dan pertambahan penduduk, sementara produksi minyak mentah dalam negeri terus mengalami penurunan dan kapasitas kilang yang stagnan menyebabkan impor minyak mentah dan BBM terus meningkat.

Ketergantungan Indonesia pada minyak mentah dan BBM impor sangat besar. Selain dalam rangka ketersediaan untuk kebutuhan dalam negeri, Indonesia pun harus memiliki cadangan penyangga energi untuk menjadi ketahanan energi nasional. Belum lagi persoalan krisis dan darurat energi, masalah pembangunan kilang dan storage, dan persoalan energi lainnya.

Hal tersebut menjadi tugas berat Pemerintah dan pemerintah daerah dalam rangka ketahanan energi nasional. Sehingga, dana ketahanan energi merupakan suatu hal yang niscaya untuk mewujudkan ketahanan energi nasional. Namun, sayangnya dana ketahanan energi ini dibungkus dengan rencana kebijakan yang memiliki landasan hukum yang lemah dan tergesa-gesa.

Konstruksi Hukum Dana Ketahanan Energi

Sebagai landasan hukum dana ketahanan energi, Menteri Sudirman Said mendasarkan pada Pasal 30 UU No. 30 Tahun 2007 tentang Energi. Dalam Pasal 30 tersebut, terdapat norma hukum: (1) Pendanaan kegiatan penelitian dan pengembangan difasilitasi oleh Pemerintah dan pemerintah daerah sesuai dengan kewenangannya; (2) Pendanaan kegiatan penelitian dan pengembangan ilmu pengetahuan dan teknologi energi, antara lain bersumber dari APBN, APBD, dan dana dari swasta; (3) Pengembangan dan pemanfaatan hasil penelitian tentang energi baru dan energi terbarukan dibiayai dari pendapatan negara yang berasal dari energi tak terbarukan; (4) Ketentuan mengenai pendanaan diatur lebih lanjut dengan Peraturan Pemerintah.

Apabila bertolak dari Pasal 30 UU Energi an sich, banyak logika hukum yang harus diluruskan dari rencana dana ketahanan energi yang dipungut dari BBM jenis premium dan solar. Pertama, jelas dalam Pasal 30 diatur bahwa pendanaan yang dimaksud dalam Pasal 30 UU Energi digunakan dalam rangka kegiatan penelitian dan pengembangan ilmu pengetahuan dan teknologi energi. UU Energi hanya membatasi pendanaan yang diatur dalam UU Energi hanya untuk: (1) penelitian; dan (2) pengembangan, tidak untuk pemanfaatan energi. Artinya dalil Menteri Sudirman Said bahwa Dana Ketahanan Energi atau Pungutan BBM akan digunakan untuk pembangunan infrastruktur di sektor energi misalnya pembangunan infrastruktur kelistrikan untuk menerangi lebih dari 12.500 desa terpencil di seluruh Indonesia, merupakan argumentasi yang tidak tepat didalilkan berdasarkan Pasal 30 UU Energi karena UU Energi membatasi pendanaan energi hanya untuk penelitian dan pengembangan.

Walaupun dalam Pasal 29 ayat (1) UU Energi yang dirujuk oleh Pasal 30 UU Energi menyatakan bahwa: “Penelitian dan pengembangan ilmu pengetahuan dan teknologi penyediaan dan pemanfaatan energi wajib difasilitasi oleh Pemerintah dan pemerintah daerah sesuai dengan kewenangannya”.  Artinya dalam Pasal 29 ayat (1) terdapat frasa “penelitian dan pengembangan iptek” dan frasa “pemanfaatan energi”, namun sayangnya dalam Pasal 30 dinyatakan bahwa: “Pendanaan kegiatan penelitian dan pengembangan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 29 difasilitasi oleh Pemerintah dan pemerintah daerah sesuai dengan kewenangannya”. Dalam Pasal 30 yang mengatur mengenai pendanaan energi hanya terbatas pada “kegiatan penelitian dan pengembangan” tidak termasuk kegiatan “pemanfaatan”. Keinginan pembentuk UU Energi yang hanya membatasi pendanaan energi terbatas pada kegiatan penelitian dan pengembangan, tertuang jelas dalam Pasal 30 UU Energi.

Bilapun, Menteri Sudirman Said mengatakan bahwa dana ketahanan energi itu juga telah diatur dalam PP No. 79 Tahun 2014 tentang Kebijakan Energi Nasional sebagaimana diatur dalam Pasal 27 PP 79 Tahun 2009 yang mengatur mengenai pendanaan energi, namun skema penguatan dana yang Pasal tersebut dilakukan peling sedikit melalui: (1) peran perbankan nasional dalam pembiayaan kegiatan; (2) penerapan premi pengurasan energi fosil untuk pengembangan energi, dan/atau (3) penyediaan alokasi anggaran khusus oleh Pemerintah dan/atau Pemerintah Daerah untuk mempercepat pemerataan akses listrik dan energi, tentunya harus diperjelas dengan peraturan operasional mengenai pendanaan tersebut, khusunya mengenai tata cara pemungutan, penyetoran, dan pengelolaannya yang harus mengikuti rezim keuangan dan perbendaraan negara sebagaimana diatur dalam UU No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara dan UU No. 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara.

Kedua, kelemahan logika hukum Menteri Sudirman Said dalam Dana Ketahanan Energi, yaitu jelas bahwa dalam Pasal 30 UU Energi  mengatur bahwa pendanaan kegiatan penelitian dan pengembangan ilmu pengetahuan dan teknologi energi, antara lain bersumber dari APBN, APBD, dan dana dari swasta. Frasa “antara lain” dalam klausul “antara lain bersumber dari APBN, APBD, dan dana dari swasta” memang memberikan ruang kepada Pemerintah dan pemerintah daerah untuk mencari pendanaan lain selain sumber APBN, APBD, dan swasta. Namun, dalam skema pendapatan negara, Pemerintah tidak dapat keluar dari ketentuan UU No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara. Dalam Pasal 11 ayat (3) UU Keuangan Negara bahwa pendapatan negara terdiri atas penerimaan pajak, penerimaan bukan pajak (PNBP), dan hibah. Lalu pertanyaannya, diletakan di klaster mana dana ketahanan energi tersebut? Padahal UU Keuangan Negara hanya membagi klasifikasi pendapatan negara ke dalam tiga jenis pendapatan yaitu pajak, PNBP, dan hibah.

Pilihan paling relevan menurut penulis yaitu dana ketahanan energi dimasukkan ke dalam pendapatan dari PNBP. Namun, untuk mendesain PNBP dari Pungutan BBM tentu harus mengacu pada UU No. 20 Tahun 1997 tentang PNBP. Dalam Pasal 2 dan Pasal 3 UU PNBP diatur bahwa tarif atas jenis PNBP ditetapkan dalam undang-undang atau peraturan pemerintah yang menetapkan jenis PNBP yang bersangkutan. Hingga saat ini belum ada undang-undang atau peraturan pemerintah yang menetapkan jenis dan tarif dana ketahanan energi. Sehingga, apabila Menteri Sudirman Said berkeinginan akan memungut dana ketahanan energi maka harus dilakukan reformulasi norma dalam Peraturan Pemerintah tentang PNBP yang Berlaku Pada Kementerian Energi dan Sumber Daya Mineral.

Akhirnya, langkah Sudirman Said yang sangat gegebah mengumumkan rencana dana ketahanan energi dalam tiap liter BBM jenis premium dan solar tanpa dilengkapi infrastruktur hukum yang kuat menjadi persoalan serius. Ini menambah beban kerja Presiden dan Wakil Presiden yang harus mengoreksi kebijakan menteri-menterinya kembali. Padahal, dana ketahanan energi tersebut dapat dilakukan setelah semua infrastruktur hukum yang bersifat operasional dibentuk, khususnya Peratura Pemerintah baik Peraturan Pemerintah pelaksanaan Pasal 30 ayat (4) maupun Peraturan Pemerintah tentang PNBP yang berlaku di Kementerian ESDM.

Sebaiknya, dalam rangka pengambilan kebijakan publik, para menteri harus berpikir secara paripurna sebelum merilis dan mengeksekusi suatu rencana kebijakan. Bukan sebaliknya menggunakan logika action dulu baru mikir. Kasihan rakyat Indonesia, terlalu sering dibuat gaduh.